論法治與人權

一、前言
一九四八年十二月十日聯合國第三屆聯合國大會，決議通過「世界人權宣言」(Universal Declaration of Human Rights)迄今已堂堂進入第五十五年，此一宣言意義嚴肅而深遠，影響世界各國有關人權制度至深且鉅，人權理念之形成，來自人類天賦本性與歷史淵源，藉著「世界人權宣言」，人類克服了「國家利益優先」之禁錮，人權思想亦突破國內法之巢臼，由憲法層次提昇至國際法之層次，成為涵蓋全世界、全人類理性與法治的崇高課題。該宣言開宗明義揭櫫「凡人生而自由，其尊嚴與權利，一律平等」，已為現代人類人權理念之指標(註一)。保障和增進人權（Human Rights）是民主政治的重要鵠的和中心課題，民主政治乃是「權利為人共享的政治」，因此人權是民主政治的一個指標和導向。故就人權與法治兩者之關係而言，彼此有如車之兩輪、烏之兩翼。當前我們所需要的人權是以法治為基礎的人權，所需要的法治，亦以人權為目的、為骨幹的法治。現代各國的人權，均載於憲法、法律等法典予以明文保障，可見人權乃是「無法出讓權利」（Inalienable right）。基本人權不惟是憲法所確認的「先在的」權利，同時亦為「法規範」（Legal norms）。基本人權若不涵蘊法規範之意義，則政府保證權利之舉，即失其根本意義。因此政府保證基本權利乃因此等權利係屬法規範，而基本權利若不視為規範，則政府之保證將淪為空談而失其意。且人權係自然的先於國家而存在，「不可讓與」之說，恐亦根本被否認。申而言之，人權以法治為基礎；法治則以人權為目的、為骨幹，實為顛撲不破之真理，從國家社會起源之順序以觀，先有個人再有家庭，再由家庭擴而家族，由家族組成宗族、組成社會，最後肇造國家。人類要求人性的尊嚴要受到他人之尊重，個人的生命、身體、自由和財產的安全必須得到絕對之保障，為此訂定契約、組織社會，此即為法國大儒盧梭（J.J. Rousseau）所稱之「社約論」（social contract）。法國一七八九年的「人權宣言」第二條明定「人類結合成一個政治組織，其目的在保障個人生命、身體、自由和財產的安全」，世界人權宣言亦有類似之規定。繼而美國「獨立宣言」亦主張，如果一個國家無法保障個人的生命、身體、自由和財產的安全，則無論何種形式之政府，人民皆有權利去推翻，重建人民認為理想的政府，此即人類天賦的「建立國家的權利」，亦是天賦推翻不保障基本人權的國家的抵抗權。由此可知，憲法除保障基本人權外，另方面亦規定國家應有組織，然國家組織之目的在於「建立組織以保障人權」。職是之故，政府組織毋寧是手段的、工具性的、程序的，而保障基本人權的機制部分實乃為「本質的、倫理的、目的的」作用。此觀諸憲法歷史之演進，莫不以保障基本人權為主，溯自一二一五年英國「大憲章」，置重於保障基本人權而國家組織則為其次；一六二八年的「權利請願書」亦以極大之篇幅詳載個人的自由和權利，僅略微提到國家組織；及一六四九年的「人民協定」與一六七九年的「人身保護令」，乃至於一六八九年的「人權憲法」，悉以人權保障為鵠的，甚少提及國家之組織，可見保障基本人權實為憲法之主要結構。及今歷經近八百餘年，基本人權已演化為各種型態之人權，因此基本人權的內容也有所擴展，顯然已將欲使基本人權成為自然法的高次法（Higher law）提升為憲法保障之地位。總之，盧梭之「社約論」所揭櫫之思想，復經康德（Immanuel Kant）、黑格爾（Georg W. F. Hegel）等大儒之紹述闡揚，逐漸成為「人類共通之原理」。日本憲法學者小林直樹亦謂「近代憲法之價值體系，乃由自由的個人不可侵犯基本人權（Fundamental Rights）所構成」。近代立憲主義本身，也無非是保障自由人權之制度原理而已。所以從權力分立制度，以至於佔據憲法主要部分之有關統治機構諸規定，也無非是為防衛人類自由，防止權力專制的政治理念。毋庸贅言，苟非在市民階級對各封建勢力與專制君主之抗爭中贏得勝利，則立憲主義之各種原則固無從確立，基本人權也無法成為憲法之價值體系之核心。（註二）上述說明就憲法之起源與其歷史的演變，闡明了憲法和基本人權互為表裡不可或分的原理，亦明確指出基本人權與法治之本末關係。
二、法治的概念
法治即法律統治之謂，國家一切活動，必須循法以行，不能由政府以自由意思擅行決定，必須以法律為其軌轍與準繩。人民的自由及其他權利，應由法律加以保護，人民應負之義務，亦應由法律加以規範。政府機關非依據法律，不得限制人民之自由與權利，亦不得任意課人民以義務。人民固應服從法律，政府亦應遵守法律，此即法治之真諦。蓋法律者，乃治國之繩墨、人民行為之準則；古之善治國者，莫不以民法為先，法明而後政舉，政舉而後人治，人治而後國強。為維護國家之安全、維持社會之秩序，保障人民之權利，悉以法律為準據，以納民於軌物，而後得化暴戾為祥和，致民生於樂利，而國家始能長治久安，是以國皆須有法，無法不足以為國。人民必須知法守法，官吏尤須明法行法，以遂法治之要求，達法律之目的。故法治為民主政治之基礎，司法又為法治建設之首要，而人權之能否保障、法律之能否妥當運作，端賴司法審判之良窳與公正。（註三）
法治（Rule of law）一詞源於英國，蓋英國實施民主政治最早，舉凡該國的國家組織，政治機關的權利分配，人民的權利義務等，均以該國國會（Parliament）所制定的法律為準。「法治」在英國就是指依據法律而統治，或稱「法律主治」，足見法治有別於人治（Rule of man），前者「以法役人」，後者「以人役人」，民主法治雖始於近代，但我國的法治思想與實際運作，早在春秋戰國時代即有之，此徵諸管仲「法者，民之父母也」、「不明於法，而欲治民一眾，猶左書而右息之」；韓非子「法者編著之國籍，設之官府，而公諸百姓者也。」蘇東坡詩云「士人讀書不讀律，致君堯舜終無術」，可見古之所謂法，只是君王意思之表現，而其所施行之法治只是君王制定法律，公諸於眾而要求全民共同遵守，與現代之法治政治要求法律之前人人平等，迥不相侔。（註四）
三、法治主義之意義
現代實行民主與法治之目的，非僅為消極的保障人民自由，更積極的增進人民福利。申言之，現代國家行政之基本目的，以民主與法治為其手段。昔日之個人主義思想與自由主義思想，已為時代潮流所掩蓋，取而代之者，則為團體主義與干涉主義思想，亦即從往昔之民主法治觀念發揚光大，追求民主政治與法治政治，在尊重團體公益之大前提之下，實行民主與法治，亦即在民主與法治之方法下，為維護團體利益，保障基本人權而干涉個人之自由。法治政治思想由消極之法治至積極之法治；由機械之法治至機動之法治；以及由權利分立思想至諸權利思想，由立法至上至行政權之擴大等，現在各國憲法以法治主義為其基本原理，良有以也。蓋民主而不實行法治，則民主亦將流於變相之專制，或暴民政治，而非真正之民主，故民主與法治不能相離，亦必實行民主與法治，人類基本權利始能確保體。且吾國憲法係依據 孫中山先生創立中華民國之遺教，為「鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民福利」而制定者，載於憲法前言，而「中華民國基於三民主義，為民有民治民享之民主共和國」，無不涵蘊民生主義、法治主義與福利主義之思想，衡諸上述理論，憲法之以法治主義為其基本原理，有下列兩點可以為證：(一)對人民之自由及其他權利，採直接保障主義，使人民之權利獲得周密之保護。(二)就法律位階之理論，予以明文化，以保障憲法與法律之效力。故法律位階理論之明文化，即以法治主義為基本原理之表現也(註五)。
專就法治的觀點而論，我國憲法之頒行，實於全世界趨向民主、自由、法治、憲政的時代潮流中，開創了一個新局。英儒羅素嘗謂「法律乃社會秩序的必要條件。」歷史上成功的革命，如英國一六八八年、美國之一七七六年兩次革命，都是由尊重法律的人所提倡，而中國的革命，亦正也是由素極尊重法律的偉人所發起的，而且有其整體的嚴密的規劃，使革命與法治融合為一，日進無疆，中國的革命運動與法治運動互為表裡，除爭政治平等外，還有爭自由、爭人權之目的。其始也，由革命運動以開創法治規模；繼也，則以法治規模確保革命成果（爭民權）。吾人展讀開國文獻，不僅可見其跡象之顯然，而其規劃之精深博大，不啻為今日憲政宏模，預定了行動綱領。
四、法治與人權
法治前途與國家興衰，息息相關。我國由於傳統數千年君主專制的政治結構，因而「臣民的心態」至為根深蒂固，因而民主的價值與信念，缺乏厚實堅定的基礎，人民受民主法治生活之薰陶亦覺貧乏，導致國家缺乏承平時代中穩當運行的民主制度、宏揚法治的精神。國內學者莫不認為「一國的政治，若只是在形式上學得一套民主運作的架構，則這種政治誠如海市蜃樓，既經不起考驗，又容易變質。唯有更進一步去了解民主政治背後的思想、觀念及行為，並透過實際運作與教育方法，來培養這些基礎性的思想、觀念及行為，使政治架構有堅強的礎石，如此才是宏揚法治的精神，維持社會秩序的基本之道」（註六）。現階段台灣法治政治實施雖有具體之成果，但本於精益求精、止於至善之精神，仍面臨破壞法治的障礙，如不諱疾忌醫，下列各點尚有待檢討改進之必要：(一)民主運作有偏差：諸如選舉弊端，金錢、暴力介入，污染民主，破壞秩序；議事功能不彰，藉刪除預算要脅行政官員就範、藉質詢為身人身攻擊、藉杯葛影響議事進行、爭氣不爭理以肢體語言取代理性的辯論等等。(二)不法的言論泛濫：無論民意代表或是各種新聞媒體，譁眾取寵，發表攻訐政府、官員之不法言論和文章，其謾罵、譏諷、侮蔑，言論自由偏差程度已無視國家法律之存在。(三)對自由真諦誤解、誤用：濫用民主、誤解自由，誤以為任性放縱、無拘無束、為所欲為才是自由。民主自由之真諦在保障自由尊重人權，但非漫無限制，而是為了防止妨礙他人自由、避免緊急為難、維持社會秩序、增進公共利益，此所以依憲法第二十三條規定，應予限制以維護整體人民獲得更多、更完美的自由。上述誤解、誤用民主自由之心態，實在是法治社會中極不正常的心態，亟待改進。(四)社會秩序的紊亂：如奢侈萎靡、作奸犯科導致社會道德低落、治安水準的衝擊、犯罪率居高不下，使祥和社會充滿暴戾之氣。社會、學校、家庭充滿新興威脅，面臨了脫序的隱憂。(五)法理情的錯亂：社會大眾守法觀念薄弱，官員行使公權力不彰，導致「以情審法、捨法就理」之現象。為解救法治之困境，似應從下列各項努力以赴：
1.養成守法崇法之精神，維持社會善度風俗、修養法治習慣。使人人以守法崇法為榮，以違法亂紀為恥！
2.建立法律制度，奠定法律基礎：「民主國家所賴以綱維者，就是法律與制度」。除制定正確進步之法律外，並修正不合時宜之法律，使法律合乎公正、公平、合理及公意之原則。且法律與現實不可脫節才能建立威信，發揮規範功能。
3.強化司法功能、保障人權、厲行法治：一國之治亂繫於政治之隆污，社會之安定，端視法律制度之良窳。韓非子有云「國無常強無常弱，奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。」故司法工作者之基本任務，固屬聽訟拆獄，排難解紛，但不能以此自滿自足，仍須有治國救世之抱負。司法同仁不僅要為國家推行法治盡最大的努力，同時還要負起為人群服務之責任，凡事不宜墨守成規，允宜以時代的先驅自任。總之，司法為法治的基礎，司法對社會具有教育的功能性，司法審判要獨立，司法才能成為民主、自由與法治的保障。孫中山先生曾云「立國於天地不可以無法也。立國廿紀文化競進之秋，尤不可以無法。所以張人權，亦所以遏邪辟。法治國之善者，可以絕寇賊、息訟爭，西洋史載班班可考；無他，人民知法之尊嚴莊重，而終身以之耳」此段說明，足以喚醒國人提倡法治，普及法律教育之重要，司法人員實應痛自策勵，共同完成法治建國之大業。
五、 人權思想之發展
「自由」，即通稱政治或法律意義下的自由，追溯至英國一二一五年的大憲章（Magna Carta）的自由，指某些人或某一地區所享的特權，此時「自由」與「權利」相通。「諸自由」（Liberties）與「諸權利」（Rights）並用或互調使用。此時所謂「諸自由」與近代綜括的「自由」觀念迥不相侔。及至十七世紀初，自由與自然法（Natural Right）的觀念合流，乃成為抽象的自由觀念。從十七、十八世紀迄今，「自由」一詞常被用為「權利」的同意字，或用以概括一切有保障之權利而言。在當代將「自由」與「人權」同視為最佳例證厥為聯合國憲章和它所有的其他重要文件。在該憲章中將「人的權利」（Human Rights）和「基本的自由」（Fundamental freedoms）相提並論。憲意中將「人的權利」和「基本的自由」並舉，咸信是受到羅斯福總統「四大自由」的影響。羅斯福在四大自由的咨文中略謂「諸自由即等於諸人權，在各處均取得至高的地位」，聯合國文獻中每提及「人權」，幾乎必舉「基本自由」，更加強羅斯福「諸自由即諸人權取得至高地位」的主張，極明確而肯定地將人權與基本自由視為同義（註七）。所以近三百年的人權運動史就正是近代的自由史。在十八世紀末期美法革命，是近代人權運動的高潮，其後聯合國的時代，因受到極權主義的刺激，在一九四八年十二月十日聯合國大會在巴黎通過「世界人權宣言」更對人權作史無前例的宣告，將人權史開創全新的局面。從聯合國文獻中常見「自由」與「人權」緊密聯繫在一起。聯合國憲章及世界人權宣言更擴大、更充實了近代的自由觀念。這種將基本人權普及人人之觀念已被廣泛承認，平等的人權不只是倫理學上的空談而為世界上各國所廣為接受。今日世界最需要一種「法治結構」(Legal framework)，藉以保障基本人權、保障永久和平，因此基本人權不是「事實」，也不僅是「法規範」，並且是自由人類的「一種信仰」。人類為保障此等人權而成立邦國政府，所有機關、組織、以及無數的個人，交織發出作用，構成強大無比的力量，以經常確保已贏得的自由，並促成新的必需的權利。
六、 人權的真諦
由於世界各國之歷史文化不同、地理經濟互異，各國對「人權」概念之理解詮釋、「保障人權制度」之釐定實踐，自然隨之各具特色，彼此不同。所謂「人權」乃是人類往昔所稱之「自然權」(Natural Rights)之現代用語。換言之，人類之所以異於禽獸，乃生而具有理性與道德之天賦；為使人類獲得理性而道德之生活，必須賦與不可讓與、不能消滅之天賦權利，此為「自然權」，亦即「人權」之雛型(註八)。
如前所述，自由與人權同其涵意，而近代以「權利」譯(Rights)一字，早已成為法律名詞，綜合「人權」的觀念和制度，有以下特點：（一）人權是屬於「所有的人」（All men），並非屬於政府所指定之「公民」。亦即一七七六年六月十二日維吉尼亞州之人權宣言中所說的「所有的人」；同年七月四日之美國獨立宣言中所說的「所有的人」或其他人權宣言中所說的自然人（All persons）。（二）人權是「先於」邦國與政府：無論傑佛遜起草之人權宣言或美國獨立宣言中均載明，國家及政府之成立與「存在的理由」即在保障這些「先在的」人權，國家只是承認和維護人權的，而不是製造或頒賜人權的。（三）權利是分「不能出讓的」（Inalienable）與「可出讓的」（Alienable）：「權利法案」中記載之權利是不能出讓的。能出讓的權利，信託給政府，其內容、權限及運用方法均載於憲法，政府如破壞這些權利存在之目的，人民可以變更或撤銷。（四）不可出讓的權利乃是劃除在政府權利之外：有些自由是政府不能「觸及」（Touch）、不能干擾的。傑佛遜並稱「本議案中所堅持的權利實係人類之自然權利，今後如有撤銷或縮小本法案之通過，此種法案即為對自然權利之損害」。（五）「權利法案」（Bill of Rights）將基本權利列舉之後，並做概括性的保留：因為人權並非某一個特定階段的政治生活所能表達無遺，法律亦無法鉅細靡遺，人類當為基本人權的新問題以修正或增補憲法之方式予以保留。（六）基本人權非議會所能限制：憲法乃法律之尺度，一切立法及規章奉之為圭臬，法院尤應嚴格依據憲法以防止任何立法或任何政令更動或限制基本的諸自由、諸權利。（七）基本人權無分多數或少數：權力法案中所列舉之權利乃屬於每一個人，基本人權之功用即在防止「多數專制」之發生，多數之決議永不能損及少數之基本權利。（八）權利法案乃一般生活中最不可缺乏之保證：這些權利是人類生存最基本的需求，所以這些權利必具有固定性與穩定性，以憲法或法律保障乃屬必要（註九）。
七. 厲行法治保障人權-代結論
孫中山先生的「革命民權論」反對西方的「天賦人權」學說主張任何人一出生即由上帝所賦予的理論，他認為人民非經革命手段不能獲得並享有人權，他強調「手段」有別於西方之重於「目的」。因此人權思潮由純理論落實到法律之中，皆和革命運動相結合。「人權成文化」先由美國發端，歐陸法國後繼，我國則在本世紀初始，接受人權的洗禮。我國憲法第七條至十八條臚列各種人權條款，在第廿二、廿三條規定限制要件，人權之所以被限制乃以牴觸公共利益為理由。鑒於司法的功能與人權的保障息息相關，唯有健全之司法始能貫徹人權保障，故厲行法治保障人民在法律上之平等、人民有請求人權保護之權利、罪刑法定主義以保障身體自由、審判獨立公開、殘酷刑之禁止等措施實屬必要。因此，不但司法本身應力求日新又新、力求日益精進，更應促進社會崇法守法之觀念，才能提高對人權普遍重視，唯有共同厲行法治以保障人權司法成為社會公理正義最後一道防線之功能才不致於喪失。於茲政府極力倡導「人權立國」之際，身為現代國民更應深切體認人權要向上提升必須人權向下扎根，國家才能可大可久。

註解註一：李鴻禧「憲法與人權」，台大法學叢書，一九九四年，第二七六頁。註二：小林直樹「憲法構成原理」，一九六六年第四版，第二0五頁。註三：楊國宏「試論司法人員應具備的道德勇氣與社會責任」，司法周刊第二九八期、第五版。註四：鄭正忠「如何宏揚法治精神，維持社會秩序」，司法周刊第二四九期第六版。註五：林紀東「行政法」、三民書局，第六六頁至七十頁。註六：同註四。註七：「自由」與「權利」互相解釋最顯例證見於一七七四年九月五日在費城所宣佈的Declaration and Resolves of the first Continental Congress，“4. That the foundation of English liberty and of all free government，is a right in the people to participate their legislative council；……”。聯合國中將憲章人權與基本自由並舉的五條為：Art. I（3）；Art. 13（16）；Art.55（C）；Art.62（2）：Art. 76（c）。0註八：李鴻禧前揭書，第二七六頁。註九：張佛泉「自由與人權」第四章「基本人權之性質」，一九五四年，台北：台菁出版社。